Назад к списку

Повторный отказ в виде письма, на основаниях, не предусмотренных ч. 7 ст. 118 ЗКУ, указывает на отсутствие намерений субъекта властных полномочий принять обоснованное и законное решение. Надлежащий способ защиты – обязать Держгеокадастр дать разрешение на разработку проекта землеустройства.

Обязательность выполнения судебных решений гарантируется статьей 124 Конституции Украины. Отсутствие у заявителя возможности добиться исполнения судебного решения, вынесенного в его пользу, составляет вмешательство в право на мирное владение имуществом, как это предусмотрено пунктом 1 статьи 1 Первого протокола. 

 Согласно ст.32 ЗК Украины гражданам Украины - членам фермерских хозяйств передаются бесплатно в частную собственность предоставленные им в пользование земельные участки в размере земельной доли (пая) члена сельскохозяйственного предприятия, расположенного на территории соответствующего совета. Вместе с тем, согласно ч. 7 ст. 118 ЗК Украины основанием отказа в предоставлении такого разрешения может быть только несоответствие места расположения объекта требованиям законов, принятых согласно ним нормативно-правовых актов, генеральных планов населенных пунктов и другой градостроительной документации, схем землеустройства и технико-экономических обоснований использования и охраны земель административно-территориальных единиц, проектов землеустройства относительно упорядочения территорий населенных пунктов, утвержденных в установленном законом порядке. 

 Надлежащим способом защиты нарушенного права в делах данной категории является обязательство ответчика предоставить разрешение на изготовление проекта землеустройства относительно отведения земельного участка в собственность для ведения фермерского хазяйства. 

 ЧТО ЖЕ ГОВОРИТ НАМ ВЕРХОВНЫЙ СУД ПО ДАННЫМ СПОРАМ.

 Ключевым правовым вопросом является способом защиты прав истца вследствие противоправного отказа Главного управления Держгеокадастру в предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка для ведения фермерского хозяйства, предоставленной во время повторного рассмотрения заявления истца на исполнение решения суда. 

Отказы когут быть по разным мотивам: не предоставлено документов о подтверждении опыта работы в сельском хозяйстве или наличие образования, полученного в аграрном учебном заведении. 

 Согласно положениям части 7 статьи 118 Земельного кодекса Украины основанием отказа в предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства относительно предоставления земельного участка в собственность может быть только несоответствие места расположения объекта требованиям законов, принятых согласно ним нормативно-правовых актов, генеральных планов населенных пунктов и другой градостроительной документации, схем землеустройства и технико-экономических обоснований использования и охраны земель административно-территориальных единиц, проектов землеустройства относительно упорядочения территорий населенных пунктов, утвержденных в установленном законом порядке. 

Системный анализ приведенных правовых норм дает основания для вывода, что Земельным кодексом Украины определен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства относительно отвода земельного участка. При этом, действующим законодательством не предусмотрено право субъекта властных полномочий отступать от положений статьи 118 Земельного кодекса Украины. 

 Указанная правовая позиция сформулирована в постановлении Верховного Суда от 27.02.2018 по делу № 545/808/17. 

В части седьмой статьи 118 ЗК Украины приведены два альтернативных варианта правомерного поведения органа, в случае обращения к нему лица с ходатайством о предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства: принять решение о предоставлении разрешения или об отказе в предоставлении разрешения (если для этого имеются предусмотренные законом основания). 

По результатам рассмотрения любых основных вопросов деятельности территориального органа Держгеокадастра, последним должен издаваться соответствующий приказ, поэтому решение о предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства относительно отвода земельного участка или отказ в предоставлении такого разрешения должен оформляться распорядительным индивидуальным правовым актом в форме приказа Главного управления Держгеокадастра в области. 

Отсутствие надлежащим образом оформленного решения ответчика о предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства относительно отвода земельного участка или отказ в его предоставлении в форме приказа, свидетельствует о том, что уполномоченный орган не принял ни одного решения из числа тех, которые он должен был принять по закону. 

Вопрос относительно эффективного способа защиты прав истца в такой ситуации в судебной практике возникал неоднократно. 

Большая Палата Верховного Суда в постановлении от 06.11.2019 по делу № 509/1350/17 оценивая эффективность выбранного судом способа защиты (обязательство ответчика повторно рассмотреть заявление) отметила, что суд имеет право признать бездействие субъекта властных полномочий противоправным и обязать совершить определенные действия. Суд может обязать субъекта властных полномочий принять решение в пользу истца, если его принятие выполнены все условия, определенные законом, и принятие такого решения не предусматривает права субъекта властных полномочий действовать по своему усмотрению. При этом применение такого способа защиты требует выяснения судом, выполнены ли истцом все определенные законом условия, необходимые для получения разрешения на разработку проекта землеустройства. Вместе с тем указанных обстоятельств судами не установлено. Оценка правомерности отказа в предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства касалась только тех мотивов, которые приведены ответчиком в оспариваемом решении. Однако суды не исследовали в полной мере, эти мотивы являются исчерпывающими и соблюдены истцом всех условий для получения им такого разрешения. Большая Палата Верховного Суда указывает о том, что надлежащим способом защиты и восстановления прав истца в этом деле будет обязательство ответчика повторно рассмотреть соответствующее заявление истца о предоставлении ему разрешения на разработку проекта землеустройства. 

То есть, применение такого способа защиты прав и интересов истца как обязательства уполномоченного органа принять конкретное решение о предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка, является правильным, когда уполномоченный орган рассмотрел ходатайство заявителя и принял решение, которым отказал в его удовлетворении. 

В таком случае суд при проверке оснований принятия решения, проверяет конкретные основания отказа в предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства. В случае признания незаконности оснований, послуживших причиной принятия решения об отказе в предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства, целесообразным способом защиты является собственное обязательство уполномоченного субъекта принять конкретное решение, а не обязательства повторно рассмотреть ходатайство. Поскольку ходатайство уже было рассмотрено, решение принято, поэтому повторное рассмотрение ходатайства не защитит прав заявителя.В то же время, по общему правилу, отсутствуют основания для обязательства ответчика предоставить разрешение на разработку проекта землеустройства, если уполномоченный орган не принял ни одного решения из числа тех, которые он должен был принять по закону. 

Истец обращясь к ответчику с ходатайством (заявлением) о предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка, по результатам рассмотрения которого субъект властных полномочий должен принять соответствующее управленческое решение - приказ. Ответ по результатам рассмотрения ходатайства истца о предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства относительно отвода земельного участка не является приказом, а следовательно не может считаться «отказом» в смысле части 7 статьи 118 ЗК Украины. 

В повторном отказе в предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка в собственность Держгеокадастр ссылается на основания не предусмотренные ЗКУ. Мотивируя такой отказ другими основаниями. Что является противоправным отказом. 

Согласно статье 31 ЗК Украины земли фермерского хозяйства могут состоять из: земельного участка, принадлежащего на праве собственности фермерскому хозяйству как юридическому лицу; земельных участков, принадлежащих гражданам-членам фермерского хозяйства на праве частной собственности; земельного участка, используемого фермерским хозяйством на условиях аренды. Граждане - члены фермерского хозяйства имеют право на получение бесплатно в собственность из земель государственной и коммунальной собственности земельных участков в размере земельной доли (пая). 

В соответствии со статьей 32 Земельного кодекса Украины, гражданам Украины - членам фермерских хозяйств передаются бесплатно в частную собственность предоставленные им в пользование земельные участки в размере земельной доли (пая) члена сельскохозяйственного предприятия, расположенного на территории соответствующего совета. Действие части первой этой статьи не распространяется на граждан, которые ранее приобрели права на земельную долю (пай). 

Частью второй статьи 13 Закона Украины "О фермерское хозяйство" установлено, что членам фермерских хозяйства передаются бесплатно в частную собственность ранее предоставленных им в пользование земельных участков в размере земельной доли (пая) члена сельскохозяйственного предприятия, расположенного на территории соответствующего совета. Земельные участки, на которых расположены жилые дома, хозяйственные здания и сооружения фермерского хозяйства, передаются бесплатно в частную собственность в счет земельной доли (пая). 

Таким образом, требование о предоставлении документов подтверждающие его опыт работы в сельском хозяйстве или наличие соответствующего образования, является незаконной. 

Целью административного судопроизводства является эффективная защита прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц от нарушений со стороны субъектов властных полномочий (ст. 2 КАС Украины). Следовательно, выбирая способ защиты прав истца, суды должны были бы учитывать эффективность такой защиты. 

Эта цель перекликается со статьей 13 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод. В соответствии с ней каждый, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство юридической защиты в национальном органе, даже если такое нарушение было совершено лицами, которые осуществляли свои официальные полномочия. 

Европейский суд по правам человека в своих многочисленных решениях сформировал устойчивую практику оценки эффективности средства правовой защиты. 

Средство правовой защиты, которого требует статья 13, должно быть "эффективным" как с практической, так и с правовой точки зрения, то есть таким, или предотвращает подтверждающему нарушению или его повторение в дальнейшем, или обеспечивает адекватное возмещение за то или иное нарушение, которое уже произошло. Даже если какое-то отдельное средство правовой защиты само по себе не удовлетворяет требованиям статьи 13, удовлетворение его требований может обеспечиваться с помощью совокупности средств правовой защиты, предусмотренных национальным законодательством (решение от 15.10.2009 по делу "Юрий Николаевич Иванов против Украины", п. 64). 

Средство правовой защиты должно быть "эффективным" в теории права и на практике, в частности, в том смысле, что возможность его использования не может быть неоправданно затруднена действиями или бездействием органов власти государства-ответчика (решение от 18.12.1996 по делу "Аксой против Турции" (Aksoy v. Turkey), п. 95). 

При оценке эффективности необходимо учитывать не только формальные средства правовой защиты, но и общий правовой и политический контекст, в котором они действуют, и личные обстоятельства заявителя (решение от 24.07.2012 по делу "Джорджевич против Хорватии", п. 101; решение от 06.11.1980 по делу "Ван Остервійк против Бельгии", п.п. 36-40). Следовательно, эффективность средства защиты оценивается не абстрактно, а с учетом обстоятельств конкретного дела и ситуации, в которой оказался истец после нарушения. 

Согласно части первой статьи 124 Конституции Украины правосудие в Украине осуществляют исключительно суды. При этом по своей сути правосудие признается таковым лишь при условии, что оно отвечает требованиям справедливости и обеспечивает эффективное восстановление в правах (абзац 10 п. 9 мотивировочной части Решения Конституционного Суда Украины от 30.01.2003 № 3-рп/2003). 

Вопросы эффективности правовой защиты анализировалось в решениях национальных судов. Верховный Суд Украины пришел к выводу, что решение суда, в случае удовлетворения иска, должно быть таким, которое бы гарантировало соблюдение и защиту прав, свобод, интересов истца от нарушений со стороны ответчика, обеспечивало его выполнение и исключало необходимость последующих обращений в суд. Способ восстановления нарушенного права должен быть эффективным и таким, который исключает дальнейшие противоправные решения, действия или бездеятельность субъекта властных полномочий, а в случае невыполнения, или ненадлежащего выполнения решения не возникала бы необходимость повторного обращения в суд, а осуществлялось принудительное исполнение решения. 

Верховный Суд в своей практике неоднократно ссылался на то, что "эффективное средство правовой защиты" в смысле ст. 13 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод, должен обеспечить восстановление нарушенного права и получения лицом желаемого результата. Вынесение решений, которые не приводят непосредственно к изменениям в объеме прав и обеспечение их принудительной реализации, не соответствует указанной норме Конвенции. 

 Учитывая необходимость избрания наиболее эффективного способа защиты нарушенного права, коллегия судей обращает внимание, что Верховный Суд уже рассматривал подобные дела и пришел к выводу, что повторный отказ в форме письма по основаниям, не определенных частью седьмой статьи 118 ЗК Украины свидетельствуют об отсутствии намерения субъекта властных полномочий принять обоснованное и законное решение в форме, предусмотренной действующим законодательством, с учетом позиции суда. Поскольку процесс предоставления истцу отказов в предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства по формальным основаниям без принятия соответствующего властного управленческого решения может быть достаточно длительным, на что указывает противоправное поведение ответчика, который на исполнение судебного решения по другому делу повторно допустил аналогичные нарушения прав истца, то в данном случае надлежащим способом защиты нарушенного права является само обязательство Главного управления Держгеокадастру предоставить истцу разрешение на разработку проекта землеустройства. 

При безосновательном отказе в предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства для отвода земельного участка. Такие действия свидетельствуют об отсутствии у ответчика намерения принять обоснованное и законное решение в форме, предусмотренной действующим законодательством. 

При таких обстоятельствах обязательства ответчика рассмотреть ходатайство истца повторно не защитит нарушенные права эффективно. 

Таким образом, суды исходят из правильных мотивов об отсутствии дискреционных полномочий у субъекта властных полномочий относительно предоставления разрешения на разработку проекта землеустройства и правильно обязывают Главное управление Держгеокадастра предоставить разрешение на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка в собственность.